作  者丨中华合作时报记者  刘小萃

“我们这边拿到专项债的都是高风险社，不过全省的高风险社可不止这几家，不知道会不会分步补充资本金。”西部地区一家省级联社相关负责人坦言。这位负责人提到的专项债，是涉及到全国19个省份2000亿规模的中小银行专项债。

这一补充资本金行动，正在各省陆续展开，不少农信人回想起了18年前，为推动农信社改革配套出台的资金扶持计划。

2003年，新一轮农信社改革方案启幕，一项影响深远的资金扶持计划也同步推进，这就是业内所熟知的“花钱买机制”——高达1688亿元的专项票据和专项借款，这笔扶持资金在新一轮农信社改革中发挥了至关重要的作用。

对于农信人而言，18年前，专项票据的艰难兑付与扶持成效仍历历在目，今天，“中小银行专项债”这一新的资金扶持行动，又将对农信社改革发展产生怎样的影响？

“期许与隐忧”似乎总是与变革如影随行。

——扶持目标大比拼——

专项债：定向补充资本金

专项票据：“真金白银”化解不良

“允许地方政府依法依规通过认购可转债等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。”这是2020年7月1日，国务院常务会议圈定的专项债发行的目的：优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。

如广东，100亿专项债务限额编入政府性基金预算，全部用于省本级支出。主要用于定向帮扶高风险农信机构推进风险化解及机制转换工作。

从注资方式来看，目前专项债注资中小银行主要有两种模式：一种是金控平台间接入股，另一种是投资可转换协议存款。

比较而言，认购转股协议存款的注资方式被更多省份采用。这一注资方式是把地方政府债券资金以存款形式注入银行，同时转股协议存款认购主体与银行签订协议，约定在满足转股条件时转为普通股，或者在转股协议存款到期或可赎回后，由银行还本付息。

回到18年前，那笔高达1688亿元的资金扶持计划指向也非常明确：用于转换农信社不良贷款和历年挂账亏损，期限两年，最长可延长至四年。

彼时，改革与资金救助都刻不容缓，农信社面临的处境非常危机：十年连续亏损丝毫没有停止迹象。2002年底，全国农信社实际资不抵债数额为3300亿元，资本充足率为-8％，亏损总额为58亿元，历史挂亏1300亿元。农信社亏损最严重时，一年便是200多个亿。

这也就决定了，那次资金救助计划必然是全国普惠性的。

——扶持范围大比拼——

专项债：惠及19省百余家农信机构

专项票据：全国普惠型救助计划

陆续发行中的2000亿元中小银行专项债，并没有覆盖全国，而是惠及19个省份的百余家中小银行，在已批复的专项债补充资本方案中，无论是看发行额度，还是看机构类型，农信社（农商行）都成为本次支持行动的受益主体，此外，还包含少量城商行。

目前数据显示，在13个已披露省份的181家获注资机构中，农信社（农商行）达到163家，占比高达90%。

从发行省份看，19省参与了这次中小银行专项债发行，有13省市都不在本次中小银行资本补充行动之列，包括北京、上海、重庆、河北、江苏、湖南、安徽、海南、贵州、青海、宁夏、新疆、西藏等。

从发行额度看，2000亿专项债平均到19个省份，平均每个省份的募集资金额在100亿元左右。最高额发行省份为河南，达到257亿元，最低额发行省份是湖北，仅有37亿元。单家中小银行的资本补充额度大多在几亿元到几十亿元之间，天津滨海农商银行成为本次专项债补充资本规模最大的农信法人机构，达到了93亿元，极个别农信机构的资本补充额度在亿元之下。

从机构类型看，大多数省份把专项债的大部分或全部募集资金投向了农信社（农商行），每个省份支持的农信机构在几家到几十家不等，其中黑龙江成为农信机构获得专项债支持数量最多省份，有43家农信社（农商行）获得88亿元专项债支持。目前，仅有4省（浙江、山西、江西、辽宁）将中小银行专项债全部投向了城商行。 

虽然在本次专项债发行计划中，农信机构毋庸置疑地占据了C位，但与之相比，18年前推出的专项票据可以称得上是“普惠型救助计划”。

2003年启动的新一轮农信社改革配套了“花钱买机制”的资金扶持方案：农信社历年亏损和资产损失由中央和地方共同分担。其中，中央按照2002年底农信社实际资不抵债数额3300亿的50％，也就是1650亿，提供两种可选的资金支持方式：一是由央行安排专项再贷款；二是央行发行专项票据，用于置换不良贷款。

同时，为加大对老少边穷地区的支持力度，央行向中西部地区管理水平较高、资产质量较好的616家农信社增加资金扶持33亿元，因此，全国农信社可享受央行资金扶持总额为1688亿元，其中，专项票据1679亿元，专项借款8.3亿元。截至2009年末，2340个县（市）农信社兑付专项票据1641亿元，平均每个县达7000余万元。

——扶持主体大比拼——

专项债：地方政府化解风险

专项票据：中央政府专项扶持

“地方中小银行主要由地方政府持股，解决资本金问题首先要地方政府想办法。由地方发债去注资，可以解决激励兼容、权责对等的问题。”一位从事银行业研究的专家称，“用专项债注资是一个相对比较对称的方式，可以强化地方政府在风险管控方面的责任。”

这一观点确有根据，近几年来，针对金融风险的防范与化解，国家层面反复强调，要推动落实地方党委的领导责任、地方国有金融资本股东责任和属地金融风险处置责任。中共中央、国务院2018年8月印发的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》指出，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责。

回望18年前的新一轮农信社改革，其中一个重要的成功经验，就是同时发挥了中央和地方两个积极性。央行1688亿元的扶持资金与地方政府的扶持政策相互配合、成效显著。配合中央对农信社的改革政策，仅改革初期，各省出台的地方性扶持政策多达18种。同时，由于省级政府承担了帮助农信社清收旧贷、打击逃废债的职责，仅2004年，全国农信社共清欠1194亿元。

例如，广东省政府2005年就出台了与国家政策相配套的扶持政策：一是从2005年至2007年，在省级财政中每年安排4亿元的专项资金，用于支持农信社增资扩股和防范化解资产风险；二是专门制订了支持农信社清收处置不良贷款、维护金融债权的政策。同时，省委、省政府把按期完成专项票据兑付和完成农信社产权制度改革工作列入对地方政府的工作绩效考核范围。

再如，重庆市政府以土地增值部分补偿农信社的历史损失，补偿总量5亿元左右。同时，各区县政府推出一系列措施清收债务，加大当地公检法机关打击恶意逃废农信社债务的力度，清收欠款约5亿元。此外，重庆市农信社获得地方税收优惠返还总计约5亿元。

——扶持成效大比拼——

专项债：到期退出尚存难点

专项票据：并不轻松的兑付

专项票据也好，专项债也罢，都是中央政府或地方政府实施资金扶持的一种方式，本质上都是债券。都要面临“发行之后如何偿还？”的问题。

18年前的专项票据，被不少人称为“悬在空中的馅饼”，票据兑付的过程着实不易，对农信社而言，那是一场并不轻松的兑付，原因是兑付条件不断提高，很难达到。

为确保“花钱能够买到机制”，兑付标准中对资本充足率和不良贷款率进行了严格考核：关于资本充足率，乡镇-县(市)两级法人体制的信用社要达到2%，统一法人体制的信用社要达到4%；农商行或农合行要达到8%。此外，试点农信社按“一逾两呆”口径考核，不良贷款比例较2002年12月末的降幅不得低于50%。

对于当年的农信社来说，达标并不容易。尽管有严格的制度设计，农信社改革之初还是出现了许多问题。虚增股金等情况曾一度蔓延，贷款入股、存款股金化等形成了一场全国性的虚假繁荣。改革之初埋下的风险隐患，成为票据兑付环节严加审核的原因。

2006年4月，央行和银监会再次联合发文，对农信社的票据兑付条件进行了细化。将农信社的法人治理结构、内部管理制度、增资扩股的真实合规性、资本充足率的真实准确性、地方政府落实扶持政策的报告等，悉数纳入了申请兑付标准。

相较于当年专项票据2-4年的兑付期限和严苛的兑付标准，这次的中小银行专项债设定了10年的退出期限，显得宽松了不少，但不意味着一定可以轻松偿还。

不同的注资方式，对应了不同的偿债资金来源。对于通过间接入股方式，偿债资金来源更多的是股利分红所得、专项债对应股权转让所得等；而对于投资转股协议存款方式，偿债资金主要来源于专项债资金投资于转股协议存款的利息收入和本金的偿还。  

虽然有了偿债资金来源，但专项债的偿还、退出仍有挑战。

有专家称，对于间接入股方式，专项债实现退出需转让对应的股权，但面临的问题是，银行股权的退出未必会很顺畅。中小银行的股权结构通常较为复杂，交易并不活跃，在法拍市场上缺乏吸引力，股权转让可能难以成交。

对于专项债投资转股协议存款方式，有分析称，由于转股协议存款属于其他一级资本，具有次级属性，如果专项债退出后使得银行一级资本充足率低于一定的阈值，专项债资金也将很难退出。

在专项债退出方面，广东省的方案考虑较为周全，一对一指定四家战略合作伙伴银行，一方面支持获得专项债的农信机构全面转化经营机制，配合粤财控股做好资金运营管理工作；另一方面在债券还本宽限期后，参与粤财控股所持有的农信机构股份的市场化转让。

结   语

对于18年前的“花钱买机制”，业内评价不一。

有人认为，那是一次“了不起的改革”，仅用了两年多时间，全国农信社净资产总额、平均资本充足率、盈利总额三项指标全部由负转正，之后农信社便迎来了长达十余年的高速发展“黄金期”。

也有人认为，注入“真金白银”，只是在财务数据上帮助农信社获得了表面的成功，但在体制机制、治理结构、管理模式、经营机制转换、资产质量和披露等多方面，仍然存在较大问题。

评价农信社改革是否真正实现了“花钱买机制”，在于是否建立了一个可持续发展的体制机制。然而，当年的票据兑付困境，恰恰说明农信社在体制机制上的深层次改革仍然任重道远，这也是业内急切期盼省联社改革尽快启动、有所突破的原因所在。

十年之后，中小银行专项债的注资成效，同样也会面临相同的拷问。

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